سیاست نوآوری

سیاست نوآوری عنوان یکی از موضوعات کلیدی مورد توجه در توسعه اقتصادی به سیاست‌هایی گفته می‌شود که فرایند ترجمه دانش به برنامه‌های تجاری را تحریک و تشویق می‌کنند. در نگاه اول بخش عمده ای از سیاست فناوری (اما نه همه آن)، معطوف به تشویق تجاری سازی و به‌کارگیری نوآوری‌های فناورانه است؛ از این رو همپوشانی زیادی میان سیاست فناوری و مفهوم «سیاست نوآوری» وجود دارد. در مفهوم محدود آن، اما از آنجا که اصطلاح نوآوری محدود به نوآوری‌های فناورانه نیست، سیاست نوآوری نیز در بیشتر موارد، مفهوم گسترده‌تری دارد.

به‌طور کلی نوآوری را می‌توان توسعه و به‌کارگیری راه‌های جدید و بهبود یافته برای پاسخگویی به نیازها و خواسته‌های اجتماعی و اقتصادی بشر دانست و سیاست نوآوری را مجموعه ای از تصمیمات و اقدامات برای افزایش کارایی و اثربخشی و میزان فعالیت‌های نوآورانه، اعم از خلق، تطابق و بومی سازی و به کارگیری محصولات، خدمات و فرایندهای جدید یا بهبود یافته.

جاکوب ادلر در مقاله سیاست نوآوری: چیستی، چرایی و چگونگی به توجه فزاینده سیاست گذاران به نقش نوآوری در عملکرد اقتصادی و راهکارهایی برای چالش هایی که ظهور نموده اند می پردازد و از همین منظر ظهور مفهوم سیاست نوآوری را مورد بحث قرار می دهد. از دید ادلر هر چند این مفهوم در ادبیات سیاست گذاری عمومی مفهوم جدیدی به شمار می آید اما با نرخ شتابانی در حال رشد بوده و هر روزه توجه سیاست گذاران، دولتمردان و پژوهشگران جدیدی به این حوزه جلب می گردد. البته ادلر توضیح می دهد که جدید بودن این مفهوم به معنای آن نیست که پیش از این چیزی به نام سیاست نوآوری وجود خارجی نداشته است، امّا اگر سیاست نوآوری را آن دسته از موضوعاتی که بر نوآوری (حداقل در سطح بنگاه یا مرزهای توسعه صنعتی و اقتصادی یک کشور) تاثیر دارند (یا تاثیر می پذیرند) بدانیم، این مفهوم همچنان که در نوشته های ادکوییست مورد بحث قرار گرفته مفهوم جدیدی و تازه واردی نیست.

انواع سیاست‌های نوآوری

سیاست نوآوری در برنامه‎های کاری سیاست‎گذاران موضوعی نسبتاً جدید است. از اصطلاح سیاست نوآوری طی چند دهۀ گذشته استفادۀ چندانی نمی‎شد. از اواسط دهۀ 1990 به بعد این اصطلاح در میان کاربران محبوب شده است.

آیا این بدان معنی است که سیاست‎های نوآوری پیش از این زمان وجود نداشته‎اند؟ پاسخ به این پرسش به منظور ما از سیاست نوآوری بستگی دارد. اگر سیاستی برای داشتن شرایط لازم ناچار به داشتن برچسب نوآوری باشد (همانند سیاست نوآوری)، احتمالاً پاسخ مثبت است؛ اما اگر سیاست‎ نوآوری را درحکم سیاست‎هایی بدانیم که تأثیر مهمی بر نوآوری دارند، همان‎گونه که ادکوئیست (2011; 2004) نیز بیان کرده، پاسخ کاملاً متفاوت است. درحقیقت، اگرچه امروز از اصطلاح نوآوری بیشتر از گذشته استفاده می‎شود، نوآوری پدیده‎ای است که تاریخی به قدمت بشریت دارد. از این منظر، سیاست‎های نوآوری (سیاست‎هایی که بر نوآوری اثرگذارند) برای قرن‎ها مطرح بوده‎اند.

همچنین پاسخ به این پرسش به برداشت ما از اصطلاح نوآوری نیز بستگی دارد. اصطلاح نوآوری اغلب با کارکنان بسیار مجرب، کار در محیط‎های پیچیده و بهره‎برداری از آخرین پیشرفت‎های علمی همراه است. اگر این تفسیر درست باشد، فقط بخش کوچکی از جمعیت جهانی که بیشتر در کشورهای با درآمد بالا هستند، در نوآوری و گاهی در بسیاری از زمینه‎ها، که آثار اقتصادی محدود است، سهیم‎اند. بااین‎حال، مطالعات معاصر نوآوری دیدگاه بسیار گسترده‎تری را در مورد نوآوری به‎کار می‎گیرند (برای مثال، بنگرید به: Fagerberg et al., 2004). از این منظر، نوآوری به‎منزلۀ معرفی راه‎حل‎های جدید در پاسخ به مشکلات، چالش‎ها یا فرصت‎های برخاسته از محیط اجتماعی و اقتصادی درنظر گرفته می‎شود. در ادبیات مطالعات نوآوری، نوآوری‎ای که نتیجۀ «ترکیبات جدیدِ» (Schumpeter, 1934) دانش، توانایی‎ها و منابع موجود است، درحکم منبع اصلی تغییر در تمامی فعالیت‎های اقتصادی در کشورهای فقیر و غنی (Fagerberg et al., 2010)، در فناوری‎های پایین و فناوری‎های بالا (von Tunzelmann and Acha, 2004) ، در خدمات و تولید (Gallouj and Djellal, 2011; Rubalcaba et al., 2012)، در بخش عمومی  (Osborne and Brown, 2013) و بخش خصوصی درنظر گرفته می‎شود.

جوزف شومپتر، بنیان‎گذار نظریۀ نوآوری، تمایز میان اختراع (ایدۀ بدیع برای چگونه اجرا‎کردن کارها) و نوآوری (پیش‎بردن ایده در عمل) را مطرح کرد. این دیدگاه به دو جنبۀ نوآوری اشاره می‎کند: تازگی و پیاده‎سازی. تازگی الزاماً به‎معنای «جدید برای جهان» نیست، بلکه تازگی می‌تواند به مسائلی اشاره کند که برای تولیدکنندگان یا استفاده‎کنندگان نوآوری نیز جدید‌اند. همچنین لزومی ندارد تازگی از نوع رادیکالی باشد که قابلیت‎های جدیدی ارائه می‎دهد یا شیوه‎‎های موجود را به چالش می‎کشد (مانند ماشین بدون راننده)، بلکه تازگی می‌تواند به بهبود تدریجی هر فرایند یا محصول (مانند موتور جدیدی که در مصرف انرژی 10 درصد کارآمدتر است) نیز اشاره کند.

به باور شومپتر، علت اصلی تمایز میان اختراع و نوآوری این است که آنچه به لحاظ اقتصادی و اجتماعی اهمیت دارد به‎خودی‎خود ایده نیست، بلکه بهره‎برداری از آن در نظام اقتصادی و اجتماعی مهم است. از این‎رو، اگر بخواهیم سهم نوآوری در تغییر اقتصادی و اجتماعی را به حداکثر برسانیم، تمرکز بر آنچه وقوع تازگی را تشریح می‎کند کافی نیست، بلکه به درکی کامل از پذیرش نوآوری و بهره‎برداری متعاقب آن نیز نیاز است. ناتان روزنبرگ، تاریخ‎نگار اقتصادی و پژوهشگر نوآوری، بر اهمیت مرحلۀ بهره‎برداری تأکید و اشاره می‎کند و می‎گوید: مهم‎ترین نوآوری‎ها نیز در طول عمر خود تغییرات زیادی را تجربه می‎کنند، تغییراتی که اغلب نیز رخ می‎دهد و درنهایت اهمیت اقتصادی‎ آن‎ها را دگرگون می‎کند. بهبودهایی که پس از معارفۀ اولیۀ اختراع در آن دیده می‎شود بسیار مهم‎تر از دسترسی اولیه به فرم اصلی آن اختراع‎ است ( Kline and Rosenberg, 1986: p. 283).

روزنبرگ اذعان می‎کند که بسیاری از این بهبودها در مرحلۀ انتشار و از راه تعامل با بخش‎های گوناگون درگیر، همچون مشتریان و تأمین‎کنندگان رخ می‎دهند. براساس این دیدگاه، سیاست نوآوری به تمرکز بر ارائۀ راه‎حل‎های جدید و همچنین بهره‎برداری و انتشار آن‎ها، از جمله بازخوردهای فراوان به جلو و عقب، که میان مراحل گوناگون فرایند نوآوری به‎وقوع می‎پیوندد، نیاز دارد.

دیدگاه‎های گوناگونی درمورد نوآوری ارائه شده که در سیاست‎گذاری نیز منعکس شده است؛ مثلاً دیدگاه محدودی وجود دارد که فقط اختراع را درنظر می‎گیرد و دیدگاه وسیع‎تر و کل‎نگر‎تری که بر اهمیت توجه به کل چرخۀ نوآوری از خلق ایده‎های جدید تا پیاده‎سازی و انتشار آن‎ها تأکید می‎کند. همچنین این پرسش مطرح است که آیا باید تجزیه‎وتحلیل را به سیاست‎هایی محدود کرد که صریحاً برای تأثیرگذاری بر نوآوری طراحی شده‎اند یا می‎توان سیاست‎هایی را نیز درنظر گرفت که نخست برای مقاصد دیگری اتخاذ شده‎اند، اما ممکن است تأثیر چشمگیری در عملکرد نوآوری داشته باشند.

براساس این تمایزها سه نوع سیاست نوآوری اصلی مشخص شده است:

1. سیاست‎های مأموریت‎گرا: هدف از سیاست‎های مأموریت‎گرا (Ergas, 1986) ارائۀ راه‎حل‎های جدید ـ که در عمل مؤثر واقع می‎شوند ـ برای مسائل خاصی است که در دستور کار سیاسی‎ قرار دارد. ازآنجاکه راه‎حل پیشنهادی باید در عمل مؤثر واقع شود، سیاست‎گذاران موظف‎اند هنگام طراحی و پیاده‎سازی سیاست، تمامی مراحل فرایند نوآوری را درنظر بگیرند (رویکرد گسترده)؛ مثلاً مدت‎ها پیش از آن که سیاست نوآوری یا حتی نوآوری به بخشی از واژگان استاندارد آن‎ها تبدیل شود، سیاست‎‎گذاران سال‎ها چنین سیاست‎هایی را با عناوین گوناگون برای اهداف دفاعی اتخاذ کرده‎اند. بسیاری از نوآوری‎های مهم، که تأثیرات اقتصادی فراوانی داشته‎اند (مانند اینترنت)، دستاورد چنین سیاست‎هایی بوده‎‎اند (Mowery, 2011; Mazzucato, 2013; Mazzucato and Semieniuk, 2017). امروز با توجه به آنکه جمعیت جهانی در معرض خطر گرم‎شدن کرۀ زمین قرار دارد، چنین سیاست‎هایی می‎تواند به همان اندازه مناسب باشد (Fagerberg et al., 2016)[z.tehrani1] [A2] .

2. سیاست‎های اختراع‎گرا: این سیاست‎ها تمرکز محدود‎تری دارند، به این معنی که بر مرحلۀ تحقیق‎ و ‎توسعه/ اختراع تمرکز می‎کنند و امکان بهره‎برداری از اختراع و انتشار آن را در اختیار بازار قرار می‎دهند. در آن زمان سیاست‎گذاران بر این نظر بودند که پیشرفت‎های علم و فناوری برای جامعه درحکم یک کل (Bush, 1945) مفید است. این نظر موجب تقویت سیاست‎های اختراع‎گرا می‎شد که در اوایل دورۀ پس از جنگ جهانی دوم در بسیاری از کشورها محبوب شده بودند. همچنین این نظر، به‎ویژه از دهۀ 1960 به بعد، به‎منظور هدایت چنین حمایتی به بنگاه‎ها و سازمان‎های گوناگون تحقیقاتی دولتی به تأسیس سازمان‎های عمومی جدید، همانند شورا‎های پژوهشی (فنی) منجر شد. این‎گونه حمایت‎ها در گذشته معمولاً درحکم بخشی از سیاست تحقیق و توسعه، پژوهش یا سیاست علم در نظر گرفته می‎شدند، اما امروز اغلب به‎منزلۀ سیاست نوآوری دسته‎بندی می‎شوند.

3. سیاست‎های سیستم‎گرا: سیاست‎های سیستم‎گرا منشأ و کانون جدیدتری دارند و بر ویژگی‎های سطح سیستم، همانند درجۀ تعامل میان بخش‎های گوناگون سیستم، میزان نیاز برخی از اجزای حیاتی سیستم به بهبود یا قابلیت‎های بازیگران مشارکت‎کننده تمرکز می‎کنند. توسعۀ این قبیل سیاست‎های سطح سیستم، به ظهور رویکرد «نظام ملی نوآوری» (NIS) در حدود سال 1990 و پذیرش متعاقب این رویکرد در مشاوره و ارزشیابی‎های سیاستی سازمان همکاری‎ اقتصادی و توسعه (OECD) مربوط می‎شود.

بنابراین سیاست نوآوری (سیاست‎های مؤثر بر نوآوری) شامل گستره‎ای از سیاست‎ها و ابزارهای سیاستی‎ است که در زمان‎های گوناگون، با انگیزه‎های متفاوت و با عناوین متعدد –همچون عنوان سیاست نوآوری که روز به روز نیز شیوع پیدا کرده است- معرفی شده‎اند. برخی از این سیاست‎ها دچار تغییرات اصطلاحی شده‎اند (Lundvall and Borrás, 2004; Boekholt, 2010)؛ مثلاً بسیاری از آن‎هایی که امروز سیاست نوآوری نامیده می‎شوند در گذشته با عناوین گوناگونی همچون سیاست صنعتی، سیاست علم، سیاست پژوهش یا سیاست فناوری بوده‎اند..

تاریخچه سیاست نوآوری

ادبیات سیاست نوآوری از سال‌های ۲۰۰۰ میلادی به بعد کم‌کم رواج یافت و در حوزه آن، دربارهٔ دو محور پراهمیت که در قبل هم کم و بیش مورد بحث واقع می‌شد، اما هرگز به‌طور عمیق مورد چالش و اندیشه‌ورزی قرار نمی‌گرفت، مباحثات زیادی درگرفت. لاندوال و بوراس (۲۰۰۵) می‌گویند در سیاست نوآوری دو نکته پراهمیت شد، نخست خردمایه‌های دخالت دولت در امور عمومی و سپس راهبری نظام نوآوری. هر دو محور به مباحث مرتبط با کارکرد و نقش دولت متعلق هستند و تأکید بر آنان، گرایش نوین ورود به حوزه سیاست‌گذاری عمومی را نوید می‌دهد. لاندوال در سخنرانی اجلاس یازدهم گلوبالیک می‌گوید که ادبیات سیاست علم و سیاست فناوری پس از یک دوره تأمل در مورد موضوعات تکنیکی، در یک چرخش به مباحث اجتماعی و موضوعات عام سیاست‌گذاری عمومی علاقه‌مند شده و به آن تمایل نشان می‌دهد.